漢朝創建之初，繼承的是秦末戰亂造成的衰弊的局面，壯年男子參軍打仗，老弱也被征去運輸糧餉，要解決的事情很多而又財政匱乏，就是皇帝都不能具備四匹同顏色的馬駕車，將軍、宰相有的還要乘坐牛拉的車，老百姓家中沒有剩餘的糧食。當時由於秦朝所鑄的錢幣太重了，不方便流通使用，所以下令百姓新鑄榆莢錢，又規定一方寸黃金的重量爲一斤，廢除或簡省秦朝的一些苛刻的法令和禁條。但是那些不守法令、唯利是圖的人，卻囤積居奇造成物價糧價飛漲，一石米賣到了一萬錢，一匹馬的價值是一百金。
平定天下以後，高祖就下達了命令，不允許商人穿絲織的衣服、乘坐馬車，並加重徵收他們的租稅，使他們遭受經濟上的困頓和人格上的羞辱。孝惠帝、高后執政時期，因爲天下剛剛安定，於是放鬆了抑制商人的法令，而仍然不允許商人的子孫在官府擔任吏員，更談不上做官。國家衡量官吏的俸祿和官府的其他用度，據此向百姓徵收賦稅。山林、河川、園囿、陂地、商業徵收來的租稅的收入，加上從皇帝到大大小小有封號的貴族這些人的收取賦稅的私邑所帶來的收入，都各自作爲他們私家的供養費用，不從國家經費中支出。從山東漕運糧食，以供給京都中的官員，每年不過數十萬石。
到孝文帝時，私人鑄造的榆莢錢越來越多了，但是因分量很輕，所以改鑄四銖錢，上面標著「半兩」的字樣。但又同時下令百姓仍然可以隨意自由造錢。因此，吳國不過只是一個諸侯國，因爲封國內有銅山可以採礦鑄錢，所以富得可以和皇帝相比，結果最終憑仗富有造反了。鄧通，不過是一個大夫，也憑藉鑄銅錢使其財產超過了諸侯王。所以因爲吳國鄧通所鑄的錢遍及全國，所以導致禁止私人鑄錢的法令產生。 匈奴屢次侵犯掠奪北部邊境地區，漢朝在邊境駐紮了很多戍邊的士兵，而邊境囤積的糧食不足。於是，朝廷招募百姓，凡能給邊境駐軍捐獻或運輸糧食到邊境的的人都授予爵位，最高的能達到大庶長爵位。孝景皇帝在位期間，上郡以西的地區發生了旱災，朝廷又重新修訂了出賣爵位的法令，降低爵位的價格用以吸引人們購買；犯罪的囚犯和在監外勞作的人，可以通過向官府交納糧食來免除懲處。又增設苑囿用於養馬，以便準備戰爭需用，同時，皇帝的宮室、各種宮觀建築、車馬等也日益增多了。
到了當今皇上即位幾年以後，在漢朝創建以來的七十多年之間，國家沒有戰事發生，除非遇到水災和旱災，天下百姓家家豐衣足食，國都和邊鎮的糧倉都堆滿了糧食，少府倉庫里還有多餘的大量貨財。京城裡積聚的錢幣千千萬萬，以致穿錢的繩子都腐爛了，無法計數。太倉中的糧食年年堆積，糧庫已經裝滿，有的糧食只得露天堆積在外，以致腐爛不能食用。大街小巷的普通百姓家中都養有馬匹，田野間牛馬成羣，以致用母馬駕車的人被排斥，不允許參加聚會。看守里門的人都吃細糧和肉食。做官的人安守其位，在其任職期間兒孫都長大成人，有的官吏因爲久居其職，就用官名作爲自己的姓氏或稱號了。因此，人們都非常自愛，懼怕觸犯法律，崇尚禮儀，而鄙棄和排斥那些恥辱的勾當。在這個時期，法網寬疏而百姓富裕，因此那些人倚仗錢財驕奢放縱，馭使他人，有的甚至大肆兼併土地成爲豪強惡黨，倚仗勢力橫行鄉里。皇帝宗親以及享有封地的諸侯和公卿大夫，爭相攀比驕奢，房室、車馬、衣服的享受規格超過了自身的等級，沒有限度。事物在興盛之後就會轉向衰敗，這是必然的變化規律呀。
從此以後，嚴助、朱買臣等人招徠東甌族內遷，向南越和閩越發動了戰事，使江、淮一帶受到騷擾，百姓煩勞，耗費巨大，一下子變得蕭條起來。唐蒙、司馬相如開發西南夷地區，鑿山開路一千多里，擴大了巴蜀地區的疆域，巴蜀地區的百姓因此疲憊不堪。彭吳滅掉了穢貊、朝鮮，設置了滄海郡，使得燕齊一帶普遍騷動起來。到王恢在馬邑設下計謀，襲擊匈奴，匈奴斷絕和親，不斷侵擾北部邊境，兵禍連連，局勢不得緩解，天下的百姓都因此被加重了勞役，叫苦不迭，但是戰事卻在一天一天地擴大。出征的士卒要自帶衣服和糧食，留守在後方的人則要負責繼續運送，中原內外騷動，都在爲戰爭忙碌，百姓貧窮疲弊只能玩弄手段逃避法令，國家的錢財貨物被大量地消耗以致不能滿足供應。這樣，於是推行了向官府交納物資的人可以充補官額、出具錢財就可以免去刑罰的法令，選拔用人的制度逐漸被破壞了，廉潔和恥辱的觀念被混淆，有武力卻強暴的人被舉薦任用，法令嚴格而完備。倡導謀利的朝臣從此產生。
這以後，漢朝將領每年率領數萬名騎兵出關攻擊匈奴，直到車騎將軍衛青時，才收復了被匈奴強占的河南地區，建築了朔方郡城。在這個時候，漢朝正在開闢打通西南夷的道路，動用了數萬人，從千里以外肩扛擔挑地運送糧食，這種運糧方法的結果多是出發時的十多鍾糧食到了運到時只剩下一石了，無奈只好散發錢幣在邛僰一帶收購糧食。幾年之後，通往西南夷的道路還是沒有開通，那裡的蠻夷部族卻趁機屢次進攻，當地官府發兵誅殺他們。即使拿出全部巴蜀地區的租賦收入也不夠用來支付這些費用，於是不得不招集豪民來南夷屯田耕種，將收穫的糧食交給當地官府，而從內地的京都內府領取糧款。向東開鑿通向滄海郡的道路，人工徒奴的勞務費用和南夷的相仿。又發動十多萬人修築城池，保衛朔方郡，水陸運輸的路程都十分遙遠，從太行山以東到關中地區的百姓都承受了這個負擔，花費了數十至數百億的巨資，國庫日益空虛。於是，又向百姓招募：能獻出奴婢的可以免除徭役，已經是郎官又獻出了奴婢的可以提高品級，以及交納羊羣的可以做郎官的規定就是從這個時候開始的。
這以後四年，漢朝派大將軍衛青率領六位將軍和十幾萬士兵，攻擊匈奴右賢王，殲滅及俘虜敵人一萬五千多人。第二年，大將軍衛青率領六位將軍再次出擊匈奴，殲滅及俘虜敵人一萬九千多人，朝廷賞給捕獲俘虜和斬殺敵首的士兵黃金共計二十多萬斤，投降的幾萬名匈奴人也都得到優厚的賞賜，這些人的衣食全依靠朝廷供應；漢朝損失的十幾萬的士兵、戰馬，以及武器裝備和供應糧食的耗費還沒有計算在內。於是，大司農報告，傾盡國庫中已有的錢財以及賦稅收入，都不足以供應士兵的需要。主管官員建議說：「天子說『我聽說五帝的教化各不相同但是都能治理好天下，大禹、商湯的治國主張和方法不同卻都能稱王於天下，他們走的道路不同，但是創建的功德卻是一樣的。北方邊境至今沒有安定，我很傷痛這件事。以前，大將軍攻打匈奴，消滅俘獲敵人一萬九千人，軍隊屯駐邊境，卻沒有糧食吃。你們商議一下，命令百姓可以出糧買爵位和交納贖金免除囚禁及減輕處罰』。我們商議的結果是請允許設置一種賞官，稱作『武功爵』。分十一級，第一級的起點是十七萬，共值三十多萬金。凡是買武功爵到第五級『官首』以上的人可以試用作候補官吏，官職有空缺時優先授用；第七級武功爵『千夫』相當於過去二十級爵位制度的『五大夫』；可以免徭役，補吏不必經過試用，犯了罪可以減二等；貧民百姓購買爵位最高可買到第八級『樂卿』：用這種方式來顯揚從軍立功的人。」而實際上許多軍功爵大多都是越級授予爵位了，大的封侯或授職卿大夫，小的當了郎官或其他官吏。這樣一來，任用官吏的途徑多而且雜了，官職冗亂，形同虛設了。
自從公孫弘宣揚《春秋》的義理，作爲約束臣民行爲的準則，被任命爲丞相，張湯擔任廷尉使用嚴刑酷法，於是產生了「見知不舉報」的法律，而以「違抗天子命令」、「沮敗誹謗朝廷」等罪名大興牢獄，廣爲株連。第二年，淮南王、衡山王、江都王陰謀造反敗露了，執法官員們尋找各種名目審理與此案有關的人，將其黨羽一網打盡，牽連被殺的達到了數萬人，從此官吏執法更加慘酷急迫，法令也更加明細嚴明了。
正當這個時候，朝廷招攬方正、賢良、文學等士人，有的被升任爲公卿大夫。公孫弘作爲漢朝丞相，蓋的是粗布被子，吃的是簡單的飯食，想以此成爲天下人的榜樣。但是，並沒有扭轉世俗奢侈的風氣，從此漸漸地致力於追求功利了。
第二年，驃騎將軍霍去病再次出擊匈奴，殺敵四萬。這年秋天，匈奴渾邪王率領幾萬人來投降，於是漢朝發動二萬輛車去迎接他們。這些人到達長安之後，普遍地受到獎賞，連同有功的將士也受到了賞賜。這一年，耗資達到了一百多億。
當初，在十幾年前，黃河在觀縣決口，梁、楚一帶已經屢次遭受災害，沿河一帶郡縣修堤壩堵塞決口，動輒修好就又被沖毀了，耗費錢財之多已無法計算。這以後，番系計劃省卻漕運路線中經過三門峽砥柱的那段，開鑿渠道，引汾水和黃河水灌溉土地，從事這項工程的勞動力達數萬；鄭當時也認爲經由渭水運糧，道路迂迴繞遠，建議開鑿一條從長安到華陰的直渠，有數萬人參與施工；朔方也在開鑿水渠，動用勞工的有數萬人。這些工程已經耗時兩三年了，還沒有完工，各項工程耗費達到十幾億了。
天子爲了討伐匈奴，大力提倡養馬，在長安飼養的馬就有幾萬匹，致使從關中地區抽調管理馬匹的士卒不足，就徵調附近郡縣的百姓。同時，歸降的匈奴人都由朝廷供給衣食，朝廷無力負擔，天子就減少膳食費用，解下乘輿上的馬匹，從私人內庫中拿出錢財供養他們。
第二年，崤山以東地區遭受水災。百姓大多陷於貧困、飢餓之中，於是天子派遣使者，將郡國的糧食儲備全部用來賑濟百姓，還是不夠用，又從豪門富戶人家徵調糧食，借給災民。這樣還是不能解救全部災民，於是將災民遷移到函谷關以西的地方居住，或者充實到朔方以南的新秦中地區，約七十多萬人口，他們的衣服食物都依靠朝廷供給。在幾年的時間裡，朝廷借給他們土地、農具、種子等生產資料，並派出使者分區編組管理他們，官吏們一批接著一批，來往不絕。爲此耗費了數以億計的資財，不可勝數。
但是，富商大賈有的趁機囤積壟斷財貨，奴役窮苦百姓，用於買進賣出轉運貨物的車幾百輛之多，賤買貴賣，囤積居奇，投機倒把，放債收息，即使是受皇帝封賞的諸侯也要俯首貼耳，仰仗他們的資助。他們冶銅鑄錢、燒水煮鹽，家財累積到萬金，但是不肯幫助朝廷解決財政危機，百姓生活更加困苦不堪了。於是天子與公卿們商議，決定改用新錢重造貨幣來滿足需用，同時打擊從事巧取豪奪兼併土地的人。這個時候，皇上遊獵的上林苑中有白鹿，而且供應皇上日用的少府有許多銀錫。自從孝文帝另鑄四銖錢以來，已有四十多年了，從建元年間以來，因爲財用不敷，朝廷往往在產銅多的礦山附近冶銅造錢，百姓也乘機私自造錢，造錢的數目很大，多得無法計算。鑄錢越多，錢的分量越輕，貨物越少價格就越貴。主管官員建議說：「古代有皮幣，在諸侯獻給皇帝貢禮時使用。金有三個等級，黃金是上等，白銀是中等，紅銅是下等。如今半兩錢的法定重量是四銖，有些奸商卻暗中打磨錢背，從中取得銅屑再行造錢，這樣，錢幣的分量就越來越輕，厚度越來越薄，東西越來越貴了。並且到較遠的地方使用銅幣非常麻煩，很不方便。」於是用一尺見方的白鹿皮，四邊繡上彩色花紋，製成皮幣，價值四十萬。規定在王侯宗室朝見天子敬送貢禮的時候，一定要用這種皮幣墊在貢獻的玉璧上，禮儀才得以舉行。 又把銀錫合在一起冶鑄成「白金」。當時的人們認爲天上飛的沒有什麼能比得上龍，地上跑的沒有什麼比得上馬，人間使用的東西沒有什麼比得上龜，因此鑄造的三個等級的白金幣：第一等重八兩，呈圓形，上面的花紋是龍，名叫「白選」，價值是三千錢；第二等重量稍輕，呈方形，上面的花紋是馬，價值是五百錢；第三等重量又小了一些，呈橢圓形，上面的花紋是龜，價值是三百錢。下令官府銷毀以前使用的半兩錢，重新鑄成三銖錢，錢上的銘文與其實際重量一致。規定私自偷造各種錢幣的都要判處死罪，而實際上官吏和百姓中偷鑄白金的人仍是不可勝數。於是任命東郭咸陽、孔僅做大農丞，管理鹽鐵方面的事務；桑弘羊因爲善於計劃管理，被任命爲侍中。東郭咸陽是齊地的大鹽商，孔僅是南陽最大的煉鐵商人，他們都因爲善於經營生財，財富積累達到了千金，所以鄭當時才向皇上推薦了他們。桑弘羊，是一個雒陽商人的兒子，因爲善於心算，十三歲就做了侍中。所以這三個人在討論謀利方面的事精細入微，已經達到了把一根毫毛分解成兩半的地步了。
法令已經日趨嚴密，官吏中許多人因此被免職。大動干戈的戰事屢次發生，很多百姓爲了免除勞役紛紛出錢買爵到了五大夫的等級，能徵調的士卒越來越少了。於是朝廷授用有千夫、五大夫爵位的人爲吏，不願意爲吏的可以交納馬匹頂替；命令被貶謫的故吏在上林苑裡伐木除草，開挖昆明池。
第二年，大將軍衛青、驃騎將軍霍去病率領大隊人馬出擊匈奴，捕獲、殺死敵人八九萬，賞賜有功將士五十萬金，漢朝軍隊死於戰場的馬匹多達十幾萬匹，運輸糧食、戰車及盔甲的費用還不算在其內。當時朝廷財物匱乏，軍中的將士常常領不到俸祿。 主管貨幣的官員認爲三銖錢分量輕，容易被僞造，於是請求准許各郡國改鑄五銖錢，錢的四周外沿有一道加厚的錢郭，使人無法磨取銅屑而重新造錢了。大農令奏上鹽鐵丞孔僅、東郭咸陽的建議說：「山林海澤，是天地藏物的寶庫，都應該屬於少府管轄，供皇室支用，因爲皇上不占爲私有，才把它歸於大農，作爲稅賦的補充。希望招募百姓自備經費，借用官府的器具煮鹽，由官府提供鐵鍋並付給煮鹽的工價。一些不勞而獲的商人和諸侯，企圖擅自壟斷山海資源，以求取財富，並役使、利用平民百姓謀利。他們一定會有阻止官營鹽鐵的議論，多得聽都聽不過來。建議將那些膽敢私自鑄造鐵器用於煮鹽的人，鉗住其左腳趾，沒收他們的生產工具。不出產鐵的各郡城，要設置小鐵官煉製廢鐵，歸所在的縣管轄。」朝廷派遣孔僅、東郭咸陽乘著驛車，巡視全國的鹽鐵產地，設置官府，任用那些過去的鹽鐵富商爲官。選官的途徑更加雜亂了，不再經過選拔，商人做官的多起來了。
商人趁著變更幣制之機，囤積了許多貨物用以追逐暴利。於是公卿建議說：「郡國經常遭受災害，貧苦百姓中沒有產業的人，招募他們遷移到地多而富饒的地方去生活。皇帝爲此降低了膳食標準，節省開支，拿出少府的積蓄來賑濟天下百姓，放寬借貸的利率和賦稅等級，但是百姓仍然未能全都到農田裡從事生產，經商的人越來越多了。貧窮的人還是沒有一點積蓄，全都仰仗朝廷的救濟。早些時候，朝廷按軺車納稅，按商人所擁有的緡錢徵收不同比例的賦稅，請允許繼續徵收。凡是市內坐賈、往來販運的行商、高利貸者、囤積各種貨物待時而賣者，即使沒有在市場上登記入冊，也必須估計各自所擁有的財物，向官府申報，一律按兩千緡錢徵收一算（一百二十文）的比例交稅。經營各種手工行業要交納租稅，從事鑄造業的，一律按四千緡錢徵收一算的比例交稅。不能享受官吏待遇的三老、北方邊境騎士，一輛軺車徵收一算；商人則是一輛軺車徵收二算；船長五丈以上的徵收一算。隱匿瞞報或申報不詳實的，一經發現，罰到邊境戍守一年，沒收所有資產。有能告發的人，以被告發者的一半財產進行獎勵。商人在市場登記註冊的和他的家人親屬，都不允許占有田產，以便有利於農民。有敢違反『算緡令』的，就沒收他的田產和童僕。」
天子又想起了以前卜式的建議，召來卜式，讓他擔任中郎，封爲左庶長，賞賜良田十頃，並布告天下，使每個人都清楚地知道這事。
卜式是河南人，原以種田、放牧爲業。父母去世後，留下一個年幼的兄弟。等到弟弟長大成人後，卜式與弟弟分了家，只要了養著的一百多頭羊，剩下的田地、住屋、財物等全部給了弟弟。卜式到山裡放了十幾年的羊，羊羣繁殖到了一千多頭，又置買了田地、住屋。但是他的弟弟把家產全都敗光了，卜式就又把田產分給了弟弟一些。如此有很多次了。這時候朝廷正屢次派兵出擊匈奴，卜式上書給天子，願意拿出一半家產給國家用於支助邊事。天子派使者問卜式：「你是想要當官嗎？」卜式回答說：「我從小牧羊，不熟悉做官，所以不願意做官。」使者又問：「是你家中有冤案，想要申訴嗎？」卜式說：「我平生與別人沒有發生過糾紛爭鬥。與我同鄉的人，誰貧窮我就借錢物給他，有惡習的人我就教導他學好，我的鄰居們都願意聽從我的話，我有什麼理由受人冤屈呢！所以沒有什麼要申訴的。」使者又問：「既然這樣，您捐了這麼多家產，究竟是爲了什麼？」卜式說：「天子要討伐匈奴，我認爲應該有力出力，有錢出錢，都像這樣做了才能消滅匈奴。」使者回去後把卜式的話詳細地報告給了天子。天子又把此事告訴給丞相公孫弘。公孫弘說：「這不符合人之常情。不守本分、越軌辦事的人，不可以作爲天下的楷模而擾亂了正常的法度，希望陛下不要再去理會他。」於是過了很久皇上都沒有給卜式答覆，幾年以後，就讓他離開京城。卜式回家後，依舊種地、放牧牛羊。過了一年多，趕上軍隊屢次出征，渾邪王等匈奴人來歸投降，國家耗費巨大，倉庫的儲蓄都用完了。第二年，受災的大批貧民遷移，生活全靠朝廷供給，供給不可能得到全部。卜式拿出二十萬錢交給河南太守，用來供給遷移的貧民。河南太守向朝廷上報富人資助貧民的名冊，天子看到了卜式的名字，記起了他，說「這個人就是從前將一半家產捐獻出來資助邊防的人」，決定給予嘉許，賞賜卜式四百人戍邊的費用錢（即十二萬錢）。卜式又把這些錢全部交給了國家。這個時候，有錢的人都爭相隱瞞藏匿財產，只有卜式積極捐獻錢財資助國家。天子終於認爲卜式真正是個品德高尚的人，因此對他大加尊崇和表彰，用以教化百姓。
當初，卜式不願意做郎官。皇上說：「我上林苑養了羊，想讓你去放牧它們。」卜式這才接受了官職，穿著麻布衣和草鞋去放羊。過了一年多，羊都長得很肥壯，並且繁殖了很多。皇上從這裡路過，看見了羊羣，就誇獎了他。卜式說：「不單是牧羊，治理百姓與放羊是同一個道理。讓它們按時起居，按時休息；出現不好的就立即清除，不要讓它敗壞了一大羣。」皇上認爲卜式是奇人，任命他爲緱氏縣令藉以考驗他，由於苛擾較少，結果緱氏縣的人反映很好。又轉任成皋縣縣令，辦理那裡的水運的政績又被評爲第一。皇上認爲卜式樸實忠厚，就任命他做了齊王的太傅。
而孔僅由於各地推行鐵器官營，三年之中升爲大農令，位列九卿。而桑弘羊當上了大農丞，主管各種計量、統計的事務，逐漸設置均輸制度用來流通貨物。 這時期開始允許已試爲吏的人可以通過獻粟補授實官，能夠補授的官職是從郎官到六百石的官職。自從開始鑄造白金五銖錢以後五年，赦免官吏百姓因私造金錢而獲死罪的就有數十萬人。沒有被官府發覺的盜鑄者相互拼殺而死的人，多得無法計算。經過交贖金赦免自首的罪犯有一百多萬人。然而自己出來自首的還達不到總人數的一半，天下的人大體上都在無憂慮地私鑄金錢。犯罪的人太多，官吏不可能把他們全都殺光，於是派遣博士褚大、徐偃等分批巡行各郡國，檢舉揭發那些兼併土地、營私牟利的太守、國相等非法得利的人。而此時御史大夫張湯正受寵信，職掌大權，減宣、社周等人任御史中丞，義縱、尹齊、王溫舒等人因爲執法嚴酷而位列九卿，在這種局面下，專門糾察辦案的「直指」官夏蘭這類人就產生了。
大農官顏異在此期間被誅殺。起初，顏異是濟南的一個亭長，因爲廉潔正直，慢慢升遷到九卿的地位。皇帝和張湯已經製造出白鹿皮幣，詢問顏異的意見。顏異說：「現在諸侯王朝見天子進獻的是蒼色玉璧，價值只不過數千錢，而作爲襯墊的皮幣反而價值四十萬，這是本末不相當。」天子聽了之後不高興。張湯和顏異平素有隙，恰好遇上有人由於其他問題告發顏異，案子交給張湯審理。顏異曾與客人閒談，客人說新頒布的詔令中有些不合適的地方，顏異沒有回答，只是稍微動了動嘴脣，客人以爲他不認可自己的看法，反脣相譏了幾句。張湯知道此事後便上奏天子說，顏異身爲九卿，發現法令有不妥之處，不向朝廷進言，卻在心裡誹謗非難，其罪當誅。從此以後，便有了可以比照執行的「腹誹」的刑法條文。而公卿大夫們多阿諛奉承、諂媚逢迎取悅於人以保全自己。
天子已經頒布緡錢令並且尊崇卜式爲天下人的榜樣，但百姓終究還是不肯拿出錢財資助朝廷，於是，所謂的告緡案，即告發商人隱瞞財產開始盛行。很多郡國大多數不依據法令鑄錢，在鑄錢時摻假，使錢幣的分量輕於法定的分量，公卿請求下令京都鑄造鐘官赤側錢，一枚赤側錢相當於舊有錢幣五枚，向官府交納賦稅不允許使用除赤側錢以外的其他錢幣。從此白金的價格就降低了，而百姓仍然不重視使用，即使政府下令強行禁止了，也不見成效。經過一年多的時間，白金才終於廢除不再通行了。
元鼎三年（前114年）這一年，張湯死了，而老百姓對他毫無思念之情。
這以後兩年，赤側錢也不值錢了，百姓千方百計地把它花出去，這對國家很不利，又被廢棄了。於是下令所有郡國都不得鑄造錢幣，命令上林苑所屬的三官專門負責鑄造錢幣，等到錢已經造得很多了，就頒布命令，在全國範圍內不允許非三官所鑄造的錢流通，把那些先前郡國所鑄造的錢幣全部銷毀，所得的銅上交給上林苑的三官。百姓中鑄錢的事越來越少了，因爲鑄錢所獲的利益不足以彌補所花費的費用，只有真正善於鑄錢的工匠和大奸商才能私下鑄造這種錢幣。 卜式做了齊王的太傅後，楊可主持的告緡案頒行於天下，中等財產以上的人家差不多都遭到了告發。杜周負責審理這些案件，很少有能翻案的。於是又派遣御史、延尉正、延尉監分批去各地，專門辦理各地隱瞞財產的緡錢案，獲得從民間沒收的錢財物資要以億來計算，獲得的奴婢要用千萬來計算，大的縣城沒收的田地有幾百頃，較小的縣也達到了一百多頃，房產也是如此。因此，中等以上的商人基本上全部破產了，老百姓都開始滿足於華服和美食的追求和享樂，沒有人再從事那些能夠獲得積蓄的產業了，而政府因爲有鹽鐵官營和算緡錢的收入，國庫越來越富足了。 把關中的地域擴大，設置了京都左右輔都尉。當時，大農主管的鹽鐵官分布很多，因而設置了水衡都尉，靠它來主管鹽鐵事務；等到楊可主持的告緡錢事件發生後，上林苑的財物太多了，於是下令水衡都尉主管上林苑。上林苑既然已經裝滿了財物，就要擴大規模。這時候南越打算用船與漢朝進行交鋒，爲此擴大修建昆明池，周圍沿池修建了一排排台觀。又製造樓船，高達十多丈，船上樹立各種旗幟，十分壯觀。天子受到感染，修建了柏梁台，高几十丈。修建的宮殿房室，從此開始日漸華麗。
朝廷又把征來的緡錢分給各個官署，而水衡都尉、少府、大農令、太僕等各府都設置了農官，經常讓他們就地在各郡縣整治沒收來的土地。沒收來的奴婢，則分派到皇家各園囿中去餵養狗、馬及禽獸，還有的分給各官署使用。各種官署機構日益混亂增多，下屬的罪徒奴婢衆多，而每年經由黃河水運來的糧食只有四百萬石，因此還需要各官署自己去採購糧食才能滿足需要。
所忠上書建議說：「在世家和官僚子弟與富人之中，有的鬥雞、賽狗、賽馬，有的打獵、賭博，擾亂百姓的生活。」於是懲罰觸犯這方面法令的人，下令他們互相檢舉，牽連供出的人數達幾千人，罪名被定爲「株送徒」。他們本應受徒刑，但是捐獻了錢財的人就可以允許補做郎官，所以郎官的選拔就衰敗了。這時候崤山以東地區遭受黃河水害，一連好幾年都沒有收成，饑荒導致出現人吃人的現象，而這種情形在縱橫一二千里範圍內都有發生。天子很憐惜他們，下達詔令說：「江南一帶火燒野草種田，水灌田地耕作，准許饑民到江淮一帶就地取食謀生，想留在那裡的人，可以在那裡定居。」並派遣使者往來護送遷徙的饑民，運來巴蜀的糧食用以賑濟他們。
第二年，天始巡視各個郡國。東行渡過黃河，河東郡守沒有預料到天子會突然到來，來不及辦好接待事務，於是畏罪自殺了。西行越過隴山，隴西太守因爲天子來得突然，倉促之間來不及供應天子隨從官員的伙食，隴西太守也自殺了。於是天子北出蕭關，跟隨的隨從有幾萬騎兵，在新秦中射獵，以此檢閱邊防軍隊，之後回到長安。新秦中的一些地段千里之內沒有設防禦工事，因此把北地太守以下官吏全部殺了，而且下令百姓可以在邊境地帶放牧牲畜，政府提供母馬，三年以後歸還，十匹母馬收取一匹馬駒的利息，因此廢除了告緡令充實了新秦中地區。
天子獲得寶鼎之後，設立了后土祠、太一祠，公卿們商議封禪的事，因而天下各郡國都在預先修橋鋪路，修繕原有的宮殿，那些天子要路過的縣，都在準備官庫，加緊貯藏官府需用的物資，設置供應天子使用的器具，盼望和等候著天子駕臨。第二年，南越反叛，西羌侵犯邊境爲虐。皇上因爲崤山以東地區受災而收成不好，就赦免了天下的囚犯，憑藉二十多萬南方樓船軍隊攻打南越，又從三河發動幾萬騎兵向西攻打西羌，又派出數萬人渡過黃河修建令居城。這一年又開始設置張掖郡和酒泉郡，而在上郡、朔方、西河、河西等地設立田官，在這裡戍守負責偵察警戒的斥塞卒六十萬人一邊駐守，一邊種田。中原地區則修築道路用來運輸軍需糧餉，運輸路程遠的有三千里，近的一千多里，全都仰仗大農供給。邊境武器裝備缺乏，就發動武庫工官打造兵器用來滿足那裡的需要。戰車和騎兵用的馬缺乏，國家錢少，買馬困難，於是發布命令，規定從封君以下到三百石以上的官吏，按等級繳納不同數量的母馬到各地的鄉亭去飼養，使每個鄉亭都畜養母馬，每年都要考察母馬繁育、生息的情況。
齊王的相國卜式給天子上奏說：「我聽說天子有憂慮就是臣子的恥辱。如今南越反叛，我希望我們父子和齊地熟習駕船的人去戰場上與南越決一死戰。」天子下詔令說：「卜式雖然是一個從事農牧的人，不用此謀私利，有剩餘的錢財就獻出來幫助國家。現在天下不幸有危急的事發生，而卜式自告奮勇，父子自願去決一死戰，雖然沒有參加戰鬥，心中的忠誠已經表現出來了。因此賞賜給他關內侯的爵位，黃金六十斤，農田十頃。」此事布告全國，但國內沒有人響應。諸侯多得要數以百計，沒有一人要求參軍攻打西羌、南越。等到九月朝廷祭祀宗廟、諸侯按封地人口獻金助祭時，少府檢查諸侯進獻的金子的成色，列侯由於進獻的金子的分量不足而被剝奪爵位的有一百多人。於是任命卜式爲御史大夫。
卜式在任職期間，發現郡國多數人不贊同國家經營鹽鐵，鐵器的質量不好，而且價格很高，有的甚至強制命令百姓購買。因爲船有算賦，用船運貨的商人很少，物價昂貴，於是通過孔僅上書反映船徵收算賦的事。天子因此對卜式很不滿意。漢朝連續三年出兵，終於鎮壓了西羌，滅亡了南越，從番禺以西到蜀地南部一帶初步設置了十七個新郡，並且按照那裡原有的風俗加以治理，不徵收賦稅。南陽到漢中以南的各郡，各自根據地理位置，就近承擔與其毗鄰的新郡官吏士卒的俸祿、糧食、錢物，以及驛傳車馬用具和被物器具等。而新郡還時常有小規模的反叛，誅殺政府官吏，漢朝調發南方的官吏兵卒前往鎮壓反叛，一兩年的時間內就動用了一萬多人，耗費都依靠大農供給。大農根據均輸法調整鹽鐵收入補貼賦稅收入，所以還能負擔得起這筆費用。然而軍隊所經過的各縣，只能根據需要使供給達到不缺少的程度罷了，再也談不上說是按照常規稅法辦事了。
第二年，是元封元年（前110年），卜式被降職爲太子太傅。而桑弘羊被提升爲治粟都尉，主管大農事務，完全取代孔僅管理天下鹽鐵。桑弘羊認爲：由於諸多官府各自買賣，互相競爭，搶購囤積，所以物價漲落很快，導致有些地方用於繳納賦稅的實物還不夠用來支付運輸的費用，於是奏請設置大農部丞官數十人，分別主管各郡國的大農事務，大多數縣往往又各自設置了均輸官和鹽鐵官，命令遠方各地的地方官，用當地所出產豐饒的土特產品折抵所要徵收的賦稅，而這些土特產品的價格要像商人那樣按貴時的價格，而由政府互相補充轉運。在京城設置平準機構，統一管理由各地運來京城的物資。召集工官製造車輛和運輸器具，所需費用都由大農供給。大農所屬的各官署完全掌握了天下的主要物資，在價格高時賣出，在價格低時買進。這樣，富商大賈就無法從中牟取暴利了，這樣就促使很多人重新從事農業生產，而所有的商品的價格就不會忽漲忽跌了。由於抑制了天下物價，所以稱之爲「平準」。天子認爲這很有道理，准許推行「平準法」。於是天子巡視天下，向北到了朔方，向東到了泰山，又巡行海上以及北方邊境以後才回到京城。所過之處都有賞賜，用去帛一百多萬匹，錢幣、黃金的數目要以億來計算，這些全部由大農供給。
桑弘羊又奏請允許吏可以通過捐獻糧食補官，而犯了罪的人可以交納糧食贖罪。下令百姓可以通過把糧食繳納給甘泉宮，按照繳納的等級的不同免除賦稅徭役，以致終身免除徭役，不再徵收財產稅，不再搞告緡運動。其他郡縣的百姓各自運糧到急需的地方，而各處的農官也紛紛送來糧食，崤山以東漕運來的糧食增加到每年六百萬石。一年當中，太倉、甘泉宮的糧倉就堆滿了。邊境有了剩餘的糧食和其他物資，按均輸法折爲五百萬匹帛。不向老百姓增加賦稅，而天下就富饒起來了。於是賞賜給桑弘羊左庶長的爵位和二百斤黃金。
這一年有輕微的旱災，天子下令官員求雨，卜式建議說：「國家官吏應當靠租賦稅收來維持開銷，而現在桑弘羊讓官吏在集市里做生意，買賣貨物謀求利潤。只要把桑弘羊煮殺了，天就會下雨。」
太史公說：農工商之間互相貿易的道路溝通以後，就有龜、貝、金、錢、刀、布等各種貨幣產生了。這種現象的歷史已經很久遠了，自高辛氏以前，由於年代太遠，無法得到資料加以記述。所以《書》記載最早的是唐堯、虞舜時期的事，《詩》敘述殷、周時期的事，世道安定、國家太平就重視學校教育，推崇農業生產，而抑制商業活動，用禮義防止人們一心逐利；但如果世道變亂，國家不得安寧，情況就會向相反的方向發展了。事物發展到興盛的頂點以後就會走向衰敗，衰敗到最低限度就會轉變，一個時期風氣質樸，一個時期風氣奢華，始終循環變化著。《禹貢》記載的九州，各自根據那裡土地所適宜的出產、百姓收入的多少來確定要繳納的貢賦。商湯和周武王承接了末世的凋敝局面，因而進行了變革，使百姓不致疲弊睏乏，各自兢兢業業，致力於使國家得治之道，但還是逐漸地顯示出衰落微弱的局勢。採用的策略，由國家平抑物價，開發山林和海澤的資源物產，因而變得國勢富強，使得諸侯前來朝拜，憑藉小小的齊國，卻顯赫地取得霸主的名聲。魏國任用李悝，充分開發土地效力，使魏文侯成爲強大的君主。從這以後，天下進入紛爭的戰國時期，互相爭鬥，崇尚陰謀武力而輕視仁義道德，認爲要先考慮富有然後才能講究謙讓。所以百姓中富有的人累積了數以億計的財產，而貧窮的人連糟糠都吃不飽；大國和強國兼併了弱小的國家，迫使他們稱臣服從，而弱小的諸侯國有的甚至斷絕了祖宗的祭祀而亡國。這種情形一直延續到秦代，終於統一了天下。虞舜和夏朝以來的貨幣，金屬分爲三個等級，有黃金、白銀、紅銅；此外還有錢、布幣、刀幣、龜甲、貝殼。到了秦代，統一規定全國的貨幣分爲兩個等級，黃金以鎰作爲單位，是一等貨幣；銅錢上標記了「半兩」的字樣，銅錢的重量和銅錢上的標記相符，是二等貨幣。珠玉、龜貝、銀錫之類的東西，只作爲器物的裝飾用品，或作爲收藏品，不作爲貨幣使用。儘管如此，各種貨幣隨著市場行情的變化，其價格起伏不定。那時對外征伐夷狄，國內興建各種工程，天下的男人都努力耕作還不能滿足糧食的供給，女人紡線織布還不能滿足衣服的需求。古時候曾經竭盡天下的物資錢財來供奉統治者，但統治者還認爲不夠享用。沒有別的原因，事物的發展和形勢的變化互相影響導致了這樣的局面，有什麼值得奇怪的呢。